中國城鄉(xiāng)分割的二元體制，發(fā)源于計劃經濟時期以重工業(yè)為優(yōu)先目標的發(fā)展戰(zhàn)略，即在城市和農村的要素市場被分割的前提下，通過價格扭曲等方式，從農村提取剩余來補貼城市工業(yè)。這一計劃經濟傳統(tǒng)導致了城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構，也產生了中國城市化水平偏低的現狀。

　　在改革開放階段，盡管原來的發(fā)展戰(zhàn)略被糾正，但分割的城鄉(xiāng)要素市場并沒有完全得到統(tǒng)一。進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，其目標正是要實現生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，在保持城市化高速推進的同時，提高農民收入、改變農村的落后面貌。

　　戶籍和土地：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的焦點

　　以人口的流動為例，盡管農村居民到城市打工已不再受到限制，但由于戶籍分割，農民工無法獲得與城市居民相當的公共服務和社會福利，這造成眾多農民工成為“流動人口”，難以在城市長久居住下來，阻礙了人口城市化的進程。

　　盡管現行戶籍制度的缺點人所共知，但要改革卻不容易。其中最大的困難，在于戶籍被附加了許多的公共服務和社會福利。

　　這意味著，打破城鄉(xiāng)戶籍分割就要拉平城鄉(xiāng)居民在這些方面的巨大差距，這會造成巨大的財務負擔。

　　不僅是戶籍，城鄉(xiāng)土地市場的分割也持續(xù)到現在。農民雖然可以無償占有和永久使用包括宅基地在內的集體建設用地，但是卻無權轉讓給城市居民和工商企業(yè)利用。

　　在現有的征地制度下，征地是擴大城市土地利用的惟一合法路徑。農村和農民負有土地被國家征用的義務，可以獲取按土地原用途計算的一次性補償，卻不能平等分享城市化帶來的更高的土地增值收益。同時，城鄉(xiāng)分割的土地市場，阻礙了空間資源的優(yōu)化配置，影響了工業(yè)的集中和人口的集聚。如同城鄉(xiāng)戶口所附帶的巨大福利差異一樣，土地市場的分割也造成了城鄉(xiāng)土地價值的巨大差異。

　　不同的是，這種土地價值的巨大差異，如果運用得當，不但不會成為改革的阻力，反而可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供資金后盾。這是因為，一旦打通城鄉(xiāng)土地市場，城鄉(xiāng)之間的土地級差，將可被用來投入農村，改善農村面貌、改進農民生活水平。

　　因而，戶籍和土地，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的焦點。將土地與戶籍掛鉤，利用農村土地換取城市戶籍所附帶的社會福利的改革思路也應運而生。“土地換社保”就是一個形象的表述，意味著把農民放棄土地與獲得社保——實際代表了城市的各種社會福利——掛起鉤來。然而，質疑也接踵而至。

　　質疑的主要內容是，包括社保、住房、醫(yī)療、教育在內的公共服務，乃是公民理應獲得的社會福利，如果同土地掛鉤，難免讓人產生政府借著改革剝奪農民的疑慮。此外，社保作為將來才發(fā)生的支付，其償付責任被推到未來，難免讓人產生政府往后推卸責任的疑慮。

　　而此次成都提出的戶改意見，更將“農民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價”作為改革亮點，以打消人們對于借改革之名剝奪農民利益的擔心。

　　農村產權固化意義深刻

　　上世紀80年代初的農村產權改革，重新界定了農民對集體土地的使用權和經營權，解決了農村溫飽問題。然而，農民仍然缺乏完整的土地財產權——其中最重要的是轉讓權。權利的不平等，加劇了城鄉(xiāng)居民財產性收入的差距，成為城鄉(xiāng)收入不平等擴大的主要原因。

　　城市化的加速，為農村發(fā)展提供了新的機遇，也對農村經濟制度提出了新的要求，以“清晰的使用權和經營權”為重點的農村產權制度，有必要適時發(fā)展為以“有保障的轉讓權”為重點的更加完備的產權制度。

　　農民是農村生產要素產權的權利人，農村土地承包經營權、集體建設用地(宅基地)使用權、房屋所有權、林權、集體資產股權等，農民具有占有、使用、收益和轉讓的權利，必須加以保障。唯此，城市化進程中的侵權行為才能從制度上得到遏制，而城鄉(xiāng)收入差距也才有望縮小。

　　正是在這樣的背景下，成都從2008年初開始，開展了農村產權制度改革，在全域范圍進行農地確權。土地承包經營權、宅基地使用權等，被固化為農村集體經濟組織賦予農民的一種財產權利。由此，農民對土地的財產權利通過確權得到固化，不會因為戶籍的改變或是城鄉(xiāng)戶籍的統(tǒng)一而失去，這為建立以產權為基礎的要素市場搭建了平臺，也為此次戶籍改革做好了準備。戶改中“農民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價”的主張，乃是成都農村產權制度改革的自然結果。

　　如此一來，農民帶著產權進城就業(yè)，并與城鎮(zhèn)居民做到“同工同酬”，在工資形成、社保與福利等方面獲得同等地位，就可能長久居住下來，提升消費水平，提高生活質量，真正實現所謂的“人口城市化”。同樣，城鎮(zhèn)居民可以通過規(guī)范的繼承、贈與、交易等方式，合法獲得農村居民轉讓出來的資源產權。

　　土地產權改革與戶籍改革并行，加上成都近年來在農村基層治理機制、以及城鄉(xiāng)一體的公共服務等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的突破，為生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動提供了基礎性的條件，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化創(chuàng)造了前提。

　　戶改需配套征地制度改革

　　然而，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍的改革并不容易。

　　要想統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的公共服務和社會福利，無非有兩個辦法，一是城市反哺農村，以降低城市居民的福利水平為代價，提高農村居民的福利水平。這樣的改革無疑會損害城市居民的利益。另外一個辦法，是將農村居民的福利水平逐漸提高到城市居民的水平，最終實現均等化。這樣做，無疑需要巨大的財力。如何在財政上保證成都戶改12條措施的兌現，還需要仔細地測算。

　　此外，率先實施戶籍改革的成都和重慶，都以流出農民工為主，吸納的外來人口比例并不大。因此，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，主要是對轄區(qū)內城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一，較少涉及到戶籍在轄區(qū)之外的人口如何在轄區(qū)內取得均等的公共服務和社會福利的問題。一旦戶改推向全國，對于那些有大量農民工流入的地區(qū)，在財務上更是一個嚴峻的考驗。

　　客觀地講，龐大的公共服務和社會福利開支，無疑要靠城市化產生的收益來支撐。

　　核心的問題是，城市化帶來的土地增值收益如何用到城鄉(xiāng)居民身上。是繼續(xù)堅持征地制度，以“土地財政”的方式剝奪農民，再經由政府之手實現再分配?還是打破征地制度，徹底還權于民、打通城鄉(xiāng)土地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的基礎上，允許集體建設用地入市參與城市建設，讓農民直接合法分享城市化帶來的土地增值收益?

　　十七屆三中全會早已提出了縮小征地范圍、推動農村集體經營性建設用地入市、實現城鄉(xiāng)土地同地同權的土地制度改革綱領。而成都在集體建設用地入市方面也已經有了諸多的民間自發(fā)或是政府推動的創(chuàng)新，5·12地震之后，都江堰、大邑、彭州等地的“聯建”政策在短時間內迅速動員了大量社會資金，參與到農村的災后恢復重建之中。雙流縣的蛟龍工業(yè)港，則是在集體建設用地上建起了工業(yè)園區(qū)，被占地農民保留了土地所有權，能夠持續(xù)獲得不斷提高的土地收益。而在錦江區(qū)，集體建設用地使用權的直接出讓也成效初顯。

　　這些征地制度改革的嘗試，讓農民直接分享到了城市化帶來的土地增值收益，同時避免了最近一段時間各地頻發(fā)的征地、拆遷沖突。這樣一種城市化下的土地收益分配方式，既保障了農民權益，也有效動員了社會資金，可以幫助克服單一的戶籍改革所面臨的巨大困境。

　　作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要組成部分，成都的戶籍改革有望在土地制度改革、農村基層治理機制改革，以及城鄉(xiāng)一體的公共服務改革的配套下，實現突破。