普通人也能參與制度創(chuàng)新，而且有貢獻能獲獎勵，失敗也可不被追究責任？

4月16日，廣東自貿(mào)區(qū)南沙新區(qū)片區(qū)出臺有關(guān)促進制度創(chuàng)新的試行辦法，這是國內(nèi)首個自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新地方規(guī)范性文件。

這份《廣州南沙開發(fā)區(qū)（自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)）制度創(chuàng)新促進試行辦法》（以下簡稱“《辦法》”）提出，鼓勵包括個人在內(nèi)的更多社會主體參與制度創(chuàng)新，并明確相應(yīng)激勵保障，以及建立具體化、條件化創(chuàng)新容錯機制等；此外，重點明確制度創(chuàng)新基本程序，并強調(diào)以此避免重復(fù)創(chuàng)新、促進協(xié)同創(chuàng)新等。

廣東自貿(mào)區(qū)掛牌滿4周年，南沙片區(qū)已累計形成多達439項改革創(chuàng)新成果，其中36項在全國復(fù)制推廣。當前在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下，制度創(chuàng)新更與南沙打造“粵港澳全面合作示范區(qū)”息息相關(guān)。下一步，制度創(chuàng)新過程中的諸多問題和障礙如何破解？

允許制度創(chuàng)新試錯

制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)核心任務(wù)，誰來創(chuàng)新？

過去，制度創(chuàng)新更多集中在政府層面，但《辦法》除明確黨政機關(guān)在制度創(chuàng)新中的職責外，還鼓勵企業(yè)和社會組織結(jié)合企業(yè)或行業(yè)自身發(fā)展需要，積極開展制度創(chuàng)新探索和實踐，大膽改革不適應(yīng)新形勢發(fā)展的業(yè)務(wù)模式和管理方式，并按程序推進制度創(chuàng)新工作，三者均為制度創(chuàng)新主體。《辦法》還強調(diào)，任何個人有權(quán)向三者提出制度創(chuàng)新的意見和建議。

南沙開發(fā)區(qū)（自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)）創(chuàng)新工作局副局長劉家君表示，出臺《辦法》的目的是鼓勵創(chuàng)新，因此拓展了制度創(chuàng)新主體的外延，鼓勵更多社會主體參與制度創(chuàng)新。

上海財經(jīng)大學自貿(mào)區(qū)研究院研究員牛志勇分析，自貿(mào)區(qū)前期許多制度創(chuàng)新偏向自上而下，但改革最終要解決企業(yè)和個人的問題。未來隨著制度創(chuàng)新走向深層次和系統(tǒng)化，必須更精準對接基層需求。

對創(chuàng)新失敗風險的擔憂，在一定程度上產(chǎn)生著制約效應(yīng)，南沙有何對策？

首先，明確了一系列激勵保障措施，包括將對制度創(chuàng)新作出突出貢獻的單位和個人予以獎勵，探索建立創(chuàng)新成果知識產(chǎn)權(quán)保護激勵機制，以及將創(chuàng)新成果評選評定與黨政機關(guān)年度績效考核掛鉤等。

更為重要的是，要建立制度創(chuàng)新“容錯機制”，對制度創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標，但符合國家確定改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，免追究相關(guān)責任。并且強調(diào)容錯免責要具體化、條件化，借此真正減免創(chuàng)新主體因創(chuàng)新承受的不當壓力。

畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司合伙人楊彬認為，這將為參與制度創(chuàng)新的企業(yè)和個人提供有力保障。合理界定創(chuàng)新失敗和違法違規(guī)，不僅有利于催生更多制度創(chuàng)新探索，也有利于現(xiàn)有創(chuàng)新成果進一步優(yōu)化。

“我們都不希望出錯、犯錯，但制度創(chuàng)新應(yīng)該允許試錯。”牛志勇認為，未來制度創(chuàng)新將不斷深入推進，難度也不可避免增加，需要及時從激勵和保障上構(gòu)建并提供一個支撐探索的環(huán)境。

優(yōu)化營商環(huán)境是核心

未來隨著制度創(chuàng)新難度和復(fù)雜程度的提高，如何有效統(tǒng)籌將是問題。對此，《辦法》明確了制度創(chuàng)新工作的職責分工和基本程序，謀求實現(xiàn)規(guī)范管理。

按照南沙的思路，今后一項制度創(chuàng)新大致需經(jīng)過創(chuàng)新登記、組織實施、評定評估、總結(jié)推廣等基本程序。

創(chuàng)新主體可主動將創(chuàng)新事項報送統(tǒng)籌部門登記，后者提出制度創(chuàng)新系統(tǒng)集成建議，并引導(dǎo)促進創(chuàng)新資源精準投放，協(xié)調(diào)解決困難和問題并推動創(chuàng)新。制度創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新主體還需對創(chuàng)新事項的可行性、預(yù)期效果和風險進行調(diào)查論證，并及時修訂，防止偏差。隨后，這一制度創(chuàng)新事項還需在第三方評估過程中持續(xù)深化，最終形成可復(fù)制可推廣政策制度建議。

劉家君說，上述基本流程是制度創(chuàng)新工作的重點，之所以對其進行規(guī)范，尤其創(chuàng)新性地將登記環(huán)節(jié)也納入基本程序，主要是為避免碎片化創(chuàng)新和重復(fù)創(chuàng)新，以及促進協(xié)同創(chuàng)新。

楊彬認為，強化規(guī)范管理有利于整合各創(chuàng)新主體的力量、資源，推動全面深化改革。

牛志勇表示，一直以來評價制度創(chuàng)新是個難題，南沙的探索將彌補這一空白。

《辦法》還提出創(chuàng)新事項需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章的，并且在法律法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止之前，相關(guān)職能部門應(yīng)積極推動向上級爭取相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章在南沙暫停實施，或在有關(guān)部門的授權(quán)下通過規(guī)范性文件或地方立法等方式在南沙先行先試。

在《辦法》的支撐下，加速營商環(huán)境優(yōu)化成為南沙制度創(chuàng)新核心落腳點，而在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，探索與港澳規(guī)則銜接，則是當前重中之重。

這從此番南沙公布的2019年最新落地“十大制度創(chuàng)新成果”中便可窺一二，比如落地全球首個“香港+保稅港區(qū)”飛機跨境轉(zhuǎn)租賃項目，首創(chuàng)對接港澳的社會服務(wù)令檢察制度，打造全國領(lǐng)先的“零跑動+即刻辦”政務(wù)服務(wù)模式，首創(chuàng)“交地即開工”項目審批新模式等。

“南沙要打造成大灣區(qū)創(chuàng)新之城、機遇之城，加快建設(shè)粵港澳全面合作示范區(qū)?！眲⒓揖f。